À propos de «China-Africa and an Economic Transformation»

China-Africa and an Economic Transformation
sous la direction de Arkebe Oqubay et Justin Yifu Lin
Oxford University Press, 2019, 368 pages [accès libre]

Ce livre est désormais en accès libre sur le site de l'éditeur à Oxford University Press . Nous en avons donné un compte rendu paru dans  Politique étrangère (n° 4/2019)  qui soulignait le parti pris de deux directeurs de la publication. L'évolution récente de l'économie éthiopienne que nous avons décrite dans Le Point Afrique le 16 juillet 2020 ne fait que renforcer notre évaluation de ce livre. Nous reproduisons ci-après ces deux textes.

Recension parue dans Politique étrangère

Ce livre offre 350 pages de réflexions denses sur les relations économiques entre la Chine et l'Afrique avec quelques aperçus plus spécifiquement axés sur le Nigéria et l’Éthiopie. Le cœur de l’ouvrage a été confié à des universitaires reconnus pour leurs travaux sur les relations sino-africaines. Leurs chapitres sont précédés et suivis de chapitres introductifs et conclusifs à caractère nettement plus politique. D’ailleurs, ce sont deux personnages éminemment politiques qui ont dirigé cette publication. C’est d’une part Lin Yifu (ancien économiste en chef à la Banque mondiale et depuis inlassable VRP de la Chine en Afrique), et d’autre part Arkebe Oqubay (ministre d’État, conseiller spécial auprès de deux Premiers ministres successifs et artisan de la stratégie de développement économique de l’Éthiopie).

L’Éthiopie précisément, Lin et Oqubay en vantent l’essor considérable des exportations et font du fabricant de chaussures Huajian le parangon de la coopération sino-éthiopienne. Véritablement, les exportations éthiopiennes de chaussures ont été multipliées par quatre entre 2011 et 2018 ; toutefois, ces exportations ne représentent que 1,3% des exportations éthiopiennes et 0,02% des exportations mondiales de chaussures. Un rapport du ministère chinois du Commerce de juin 2018 suggère des achoppements récurrents et possiblement handicapants pour Huajian. Tang Xiaoyang, enquêtant en 2018 sur l’industrie éthiopienne des cuirs et peaux , en dresse lui aussi un tableau très sombre. Et Françoise Nicolas de remarquer plus généralement que « [L]es résultats décevants dans le secteur des vêtements, chaussures et autres produits de l’industrie légère s’expliquent par les politiques conduites ».

De cette conjoncture morose, ici rien n’est dit. Si Lin et Oqubay ont raison de souligner la « nature productive » des investissements étrangers chinois ou non, en revanche, les politiques publiques ne sont guère remises en question, en particulier celle autorisant des zones économiques privées accueillant des entreprises chinoises dont les objectifs n’ont aucune raison d’être conformes aux besoins du pays. De même, s’ils ont raison de prôner une priorité aux investissements en infrastructures, encore ne discutent-ils pas de leur dimensionnement et donc de leur adéquation à une stratégie de développement et à leur capacité à générer les remboursements nécessaires. Comme l’usine Huajian, la ligne de chemin de fer entre Addis-Abeba et Djibouti a été présentée comme une réalisation modèle de la coopération sino-africaine. Or, cet investissement a très certainement été surdimensionné par rapport aux besoins à court et moyen termes et sans doute aussi maintenant à long terme puisque cette ligne sera à l’avenir directement concurrencée par une nouvelle route entre Addis-Abeba et le port de Berbera au Somaliland dont la construction vient être lancée avant que d’autres vers Port Soudan et Massaoua le soient aussi.

Ce qui manque donc à cet ouvrage n’est pas tant un état des lieux de la présence économique chinoise en Afrique auxquels se livrent les chapitres académiques généralement intéressants, qu’une appréciation des gouvernances tant celle insufflée par la Chine – même si elle s’en défend – que celles en œuvre dans les pays africains. Il y manque aussi une réflexion sur l’évolution des formes de la mondialisation due à l’éruption de chaînes de valeur mondiales axées sur les services, la robotique et les connaissances, à telle enseigne qu’une main-d'œuvre peu qualifiée comme l’africaine pourrait désormais représenter un frein à l’essor du continent. Une telle réflexion aurait obligé les deux éditeurs, Lin et Oqubay, à revisiter le postulat implicite de leur démarche selon lequel la Chine délocaliserait 85 millions d’emplois non qualifiés en partie en Afrique.

Point vue publié dans Le Point Afrique

Une stratégie désignée sous le vocable de « croissance tirée par les infrastructures (infrastructure led growth) semble aujourd’hui prévaloir en Afrique. Notons d’emblée qu’il s’agit de croissance (growth) et non de développement économique et social.

Cette stratégie repose sur la théorie du multiplicateur keynésien aux termes de laquelle toute augmentation de la demande globale se traduirait par une augmentation plus que proportionnelle du PIB. Autrement dit, tout investissement en infrastructure induirait de la croissance, quelle que soit par ailleurs sa véritable rentabilité économique et sociale. C’est l’application de cette théorie qui explique très largement que la Chine ait pu maintenir des chiffres de croissance très élevés ces quinze dernières années. Peu importe que l’investissement en infrastructure soit superfétatoire ou non, qu’il ait lieu en Chine ou à l’étranger, le résultat pour la Chine est le même. Ainsi, en finançant les investissements africains en infrastructure, la Chine provoque une augmentation en Chine de la demande des biens et services qu’elle produit et donc une augmentation de son propre PIB. C’est l’avantage de lier systématiquement l’octroi d’un prêt avec un recours quasi exclusif à des biens et services produits en Chine. Rappelons que cette pratique du crédit lié est en principe interdite aux membres du CAD de l’OCDE et que seuls la France et le Royaume-Uni respecteraient véritablement cette règle.

Cette stratégie a été préconisée en Afrique par la Banque mondiale et soutenue depuis 2008 par son ancien économiste en chef, Lin Yifu (Justin Lin, devenu depuis la fin de son mandat un très actif VRP des entreprises chinoises en Afrique à travers son propre think tank). Or, les pays africains parmi les moins favorisés – l’Éthiopie qui nous servira d’exemple ici – ne bénéficient pas d’une puissance économique comparable à la Chine. Du début des années 2000 à aujourd’hui, sous l’effet du multiplicateur keynésien, le taux de croissance annuel moyen du PIB éthiopien a été de près de 14 %. Cette remarquable progression s’est accompagnée d’une hausse tout aussi saisissante des importations en grande partie destinées à soutenir les investissements en infrastructure. Toutefois, durant la même période, ni la croissance des exportations (17 % en valeur des importations en 2019), ni celle des envois de fonds personnels, ni celle des réserves de change, ni même celle des investissements étrangers ne parviennent à combler un déficit de financement de plus en plus criant. Dans le même temps, le service de la dette extérieure voit son poids s’envoler dans les finances du pays (dont près de la moitié pour la seule Chine en 2019). L’Éthiopie a été obligée de dévaluer de 15 % sa monnaie (le birr) en 2017.

L’idée qui dominait le premier Plan de croissance et de développement (2009/10 – 2014/05) et qui est reprise dans le second (2015/16 – 2019/20) était que les investissements en infrastructure (en particulier la ligne de chemin de fer Addis-Abeba – Djibouti et l’électrification) permettraient d’attirer des investisseurs étrangers dans des zones économiques spéciales où serait générée une production dont l’exportation aurait dû rentabiliser a posteriori les infrastructures. Or, outre un minutage aberrant (un prêt chinois initialement de 15 ans, puis rééchelonné sur 30 ans, pour des infrastructures ferroviaires qui nécessitent de 50 à 75 ans pour être amorties), cette stratégie a montré ses limites qu’éclaire le résultat assez caricatural du secteur de la chaussure pourtant promu au statut de héraut de l’industrialisation éthiopienne et de la coopération sino-éthiopienne.

Le premier voyage de Lin Yifu quand il est nommé économiste en chef de Banque mondiale fut pour l’Éthiopie où il se rend au lendemain même de sa nomination en juin 2008. En mars 2011, toujours en sa qualité de représentant de la Banque mondiale, il aurait recommandé au Premier ministre éthiopien, Meles Zenawi, de créer une zone économique spéciale et de faire expressément appel à des entreprises chinoises. Il lui aurait aussi suggéré de développer l’industrie de la chaussure en utilisant les peaux que produisait en abondance l’élevage éthiopien de bovins, ovins, caprins, camélidés, partant il l’aurait incité à visiter les industriels de ce secteur en Chine. En août 2011, participant à la cérémonie d’ouverture de l’Universiade d’été qui se tenait cette année-là à Shenzhen, Meles Zenawi rencontre Zhang Huarong – un industriel de la chaussure – qu’il invite en Éthiopie. Le mois suivant Zhang Huarong s’envole pour l’Éthiopie où il séjourne une semaine et constate que les salaires ne sont que du dixième de ceux versés en Chine et que les peaux disponibles sont de bonne qualité. En novembre, naît la Cité internationale de la chaussure Huajian (Éthiopie) et des chaînes de cet atelier sortira le 1er mai suivant la première paire de chaussures Guess.

Aujourd’hui, pour Huajian et les autres chausseurs, les espoirs semblent en partie déçus. La demande augmentant, la qualité des peaux s’en est ressentie ; des grèves se sont déclenchées ; certains clients renommés de Huajian ont décidé de changer de fournisseurs et la ligne de chemin de fer entre Addis-Abeba et le port de Djibouti – par lequel les exportations doivent obligatoirement passer – n’est que très peu opérationnelle faute d’électricité. En dépit de ces écueils, les exportations ont augmenté, elles ont été multipliées par trois depuis l’arrivée de Huajian, mais ne pèsent en 2018 à peine plus de 1 % du total des exportations éthiopiennes ; leur impact économique est donc minime et il est impossible de tabler sur elles pour amortir les investissements en infrastructure. Beaucoup plus spectaculaire, en revanche, est l’envol dans le même temps des importations de chaussures à près de 90 % chinoises : quatre fois le montant des exportations en 2018 ! Alors que des industriels chinois de la chaussure se sont installés en Éthiopie où ils rencontrent des difficultés pour exporter leur production, aucun ne semble avoir eu l’idée de fabriquer sur place des chaussures pour le marché local. Ni non plus le gouvernement éthiopien qui aurait pu y voir l’occasion de mettre en place une stratégie de substitution aux importations. Cette approche classique, employée autrefois par les petits dragons asiatiques pour se développer, présente un avantage : limiter les investissements en infrastructure, ou du moins les développer non pas en prévision d’une éventuelle demande d’autant plus aléatoire qu’elle est extérieure, mais après que la demande intérieure se soit effectivement manifestée. Ce qui nous ramène à la question de la ligne de chemin de fer.

Le FMI, dans un rapport sur l’Éthiopie paru début 2020, reconnaît dorénavant les limites de ce public investment-driven growth model. Sans doute aurait-il été préférable de s’interroger dès l’origine sur la pertinence des choix. Sans doute aurait-il été avisé de la part des conseillers chinois et de l’ExIm Bank de Chine de s’être initialement assurés de la rentabilité d’un projet ferroviaire (voire de sa réelle faisabilité) avant que de le financer et surtout il aurait été ingénieux de ne pas avoir puissamment incité l’Éthiopie (mais aussi Djibouti) à choisir une solution certes splendide (une véritable vitrine pour les technologies chinoises), mais absurdement dispendieuse pour des pays très pauvres (l’Éthiopie est désormais classée comme pays à haut risque de détresse financière) et au regard d’une rentabilité actuellement des plus limitées et des plus aléatoires à plus long terme.

Mais encore, comment Lin Yifu, la Banque mondiale et l’ExIm Bank ont-ils pu concevoir, soutenir et financer un tel projet ferroviaire sans envisager que l’Éthiopie finisse par renouer avec les États voisins et ainsi puisse contester le monopole de fait du port de Djibouti sur les exportations éthiopiennes que voudrait créer ce projet ? En mars 2019, l’Éthiopie a annoncé qu’avec l’aide du Fonds d'Abu Dhabi pour le développement et de DP World, elle allait construire une nouvelle route vers Berbera dont précisément DP World développe le port. Or, dès 2015, la Banque africaine de développement s’inquiétait des conséquences de cette concurrence et de cette construction pour l’avenir de Djibouti. En juin 2019, l’Éthiopie annonçait également qu’avec l’aide cette fois-ci de la Banque africaine de développement et du NEPAD, elle entreprenait de construire une ligne de chemin de fer entre Addis-Abeba et Port-Soudan. Toujours en 2019, on apprenait qu’il était prévu de réaliser une liaison ferroviaire entre Addis-Abeba et le port de Massaoua (d’une longueur égale à celle entre Addis-Abeba et Djibouti) dont l’étude est financée par l’Italie. Enfin, alors que l’Éthiopie et Djibouti se sont ruinées avec la ligne chinoise de chemin de fer, Addis-Abeba a obtenu que la Banque africaine de développement injecte 98 millions de dollars dans l’aménagement du corridor routier Éthiopie-Djibouti par lequel passeraient toujours aujourd’hui 90 % des importations et exportations éthiopiennes. Bref, non seulement l’Éthiopie ne produit ni assez d’électricité ni assez de marchandises pour alimenter sa magnifiquement ruineuse ligne de chemin de fer, mais de surcroît elle lui oppose trois destinations concurrentes au détriment des port et terminaux de Djibouti. Il est clair que ni Lin Yifu, ni la Banque mondiale, ni l’ExIm Bank n’ont su conseiller l’Éthiopie tant le projet initial a échoué à prendre en compte l’évolution vraisemblable de la situation géopolitique de l’Éthiopie et à évaluer justement le potentiel économique du pays.

Même si les détails sont différents, l’histoire des travaux de la ligne de chemin de fer entre Mombassa et Nairobi (confiés à une entreprise chinoise et financés par l’ExIm Bank) est identique. Lorsque le gouvernement kenyan eut l'idée de moderniser cette ligne, la construction d'un tout nouveau chemin de fer à voie standard n'était pas considérée comme une stratégie économiquement saine. En août 2013, une analyse coûts-avantages décrivait quatre alternatives. La première était un plan de réhabilitation du réseau à écartement métrique existant ; la deuxième visait à la mise à niveau du réseau existant vers une norme plus élevée en utilisant le même écartement ; la troisième envisageait la mise à niveau du réseau existant vers un système d'écartement standard sur le même réseau ; et la quatrième proposait la construction d'un chemin de fer à voie standard sur une nouvelle ligne (option finalement choisie par le Kenya). L'analyse comparée des coûts d'investissement et des bénéfices attendus avait alors conclu qu'un nouveau chemin de fer à écartement standard nécessiterait le triple pour être financièrement viable. Bien qu'un réseau à écartement métrique rénové aurait été l'option la plus appropriée en termes économiques et financiers, le gouvernement a justifié sa décision finale en disant qu’il était persuadé que la croissance PIB serait élevée.

Les pays africains surendettés portent assurément la responsabilité de leur propre endettement, mais la Chine et la Banque mondiale qui ont bercé et nourri leurs illusions avec le succès du « modèle chinois » sans en relativiser la portée et la transférabilité, en assument aussi une très grande part, sinon peut-être même la principale. La stratégie de la croissance tirée par les infrastructures et financée par la Chine a clairement montré ses limites tant elle n’a pas su évaluer la pertinence et la rentabilité des projets qu’elle promouvait.