La « Chine » au Bénin, en Tanzanie ... / "China” in Benin, Tanzania ...

La « Chine » au Bénin, en Tanzanie ... / "China” in Benin, Tanzania ...
Thierry Pairault

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Français

Après avoir lu l’étude remarquable de Folashadé Soulé et rédigé une brève note sur un nouveau parc industriel en Tanzanie, je me suis posé une question à propos des relations entre les pays africains et la « Chine », mot que je mets volontairement entre guillemets.

Tous ceux qui ont lu le travail de Folashadé Soulé tendent à en résumer la teneur comme étant une confrontation entre David (le Bénin) et Goliath (la Chine). La réalité me semble beaucoup plus complexe. À la lumière des informations disponibles en chinois comme en français, il est clair que le projet de plate-forme commerciale (Centre chinois de développement économique et commercial au Bénin 贝宁中国经济贸易发展中心有限公司 Beining Zhongguo jingji maoyi fazhan zhongxin youxian gongsi) a reçu le soutien actif des autorités chinoises comme le montrent les personnalités chinoises convoquées à l’occasion de son inauguration à la mi-décembre 2008.

Avant l’inauguration, le président béninois Boni Yayi reçoit Sun Guangxiang – alors ancien vice-ministre chinois du Commerce et président en exercice du China World Trade Centre (une filiale du Groupe Kuok appartenant au milliardaire sino-malaisien Robert Kuok) – à la tête d’une délégation d’entrepreneurs chinois. Lors de la cérémonie même, les deux hôtes sont Wu Hemin (vice-maire de Ningbo en charge des relations économiques et commerciales extérieures) et Christine Ouinsavi (ministre béninoise du Commerce). Véritablement, la présence de l’ambassadeur de Chine à ces deux événements apparaît très symbolique, de fait le vrai pouvoir en matière économique dans une ambassade chinoise est détenu par le représentant le représentant du ministère chinois du Commerce (MOFCOM) qui a souvent rang de ministre-conseiller ; ici le MOFCOM est très indirectement représenté par Sun Guangxiang dont le rôle surtout de cornaquer des entrepreneurs chinois. Se focaliser sur sa présence ou celle plutôt anecdotique de l’ambassadeur reviendrait à ignorer la nature d’autres acteurs chinois, de fait beaucoup plus importants dans l’élaboration du contrat.

Pour commencer, il y a la municipalité de Ningbo qui est une ville portuaire majeure (le complexe Ningbo-Zhoushan constitue le deuxième port chinois derrière Shanghai selon la CNUCED) située dans la province du Zhejiang. Dès le lancement des réformes économiques au début des années 1980, cette province a bénéficié d’une grande autonomie dans la conduite de ses réformes et s’est constituée en une économie largement extravertie (ville de Yiwu). Elle en a profité pour se doter d’un centre de recherche unique en Chine qui se consacre exclusivement à l’étude de l'Afrique – l’Institut d'études africaines de l’Université normale du Zhejiang créé en 2007 à Jinhua. Dans ce contexte provincial singulièrement libéral, la municipalité de Ningbo dispose en outre depuis 1988 d’un statut particulier – celui de « très grande ville » 较大的市 jiao da de shi – qui lui octroie une très grande autonomie réglementaire et législative à telle enseigne que l’on ne saurait assimiler la signature d’un contrat sous les auspices de la municipalité de Ningbo à la signature d’un contrat sous les auspices du gouvernement central chinois, ni donc conclure d’une expérience avec cette municipalité à une règle générale qui vaudrait pour toute relation avec un acteur économique chinois. C’est là que l’exemple béninois rejoint l’exemple tanzanien que nous citions au début de cette note : un partenariat public-privé signé entre les autorités tanzaniennes et une entreprise privée de droit tanzanien créée par des ressortissants chinois pour l’établissement d’un parc industriel près du port sec de Kwala ne permet pas de conclure qu’il s’agisse d’un « parc industriel chinois » en ce sens qu’il n’est ni voulu, ni soutenu, ni financé par les autorités chinoises à Pékin, ni n’est explicitement repéré comme un projet relevant d’une stratégie chinoise à l’étranger.

Le bras armé à l’étranger de la municipalité de Ningbo est le groupe Teams International 天时国际集团 Tianshi guoji jituan dont le nom chinois signifie littéralement « Moments propices ». Il fut créé en 1993 et a ultérieurement été chargé de créer « une tête de pont » 桥头堡 qiaotoubao à Cotonou pour diffuser en Afrique les produits « made in Ningbo » 宁波制造 Ningbo zhizao. Les Béninois, si enthousiastes à la création du centre commercial chinois, apprécieront certainement l’image puisqu’une tête de pont, dans le vocabulaire militaire, désigne une zone conquise à l’intérieur d’un territoire ennemi destinée à faciliter les opérations de déploiement des troupes et du matériel. C’est donc une entreprise, Teams International, et non la municipalité elle-même qui a négocié avec les autorités béninoises la création de cette « tête de pont » qui est sa filiale. Dès lors, la relation qui s’est établie doit être analysée comme une négociation non pas entre deux pays (Bénin et Chine), ni entre un pays et une administration étrangère (Bénin et Ningbo), mais bien entre une autorité administrative béninoise et une entreprise (ministère béninois du Commerce et Teams). Aussi, les errements constatés dans la rédaction initiale du contrat initial doivent être analysés non comme une tactique nationale chinoise, mais comme un comportement entrepreneurial plus ou moins dicté par l’environnement propre à l’entreprise chinoise et éventuellement encouragé par le contexte de certains pays africains.

Rappelons ce qu’écrivait Wang Hongyi dans un rapport officiel dans lequel il appelait les entreprises chinoises à oublier leurs comportements traditionnels tels que « l’âpreté au gain, le non-respect de la parole donnée, l’oubli de l’éthique », à se conformer aux normes juridiques locales et à ne plus « se montrer indifférentes au respect du droit ni négliger leur responsabilité sociale ». Les entreprises chinoises n’ont essentiellement expérimenté qu’une économie de commande dans laquelle les relations interpersonnelles et/ou interinstitutionnelles – les fameuses guanxi 关系 – font le « droit » de telle sorte que de simples protocoles d’accord peuvent suffire pour faire « contrat ». Ces entreprises sont donc le plus souvent très mal préparées pour sortir hors de Chine 走出去 zouchuqu et affronter des pays africains qui, dans leur ensemble, sont des économies de marché qui n’ignorent pas ce qu’est un état de droit (même si le respect de cet état connaît parfois bien des limites) ni donc ce qu’est un contrat (par opposition à un protocole d’accord).

Résumer cette affaire en se focalisant sur l’asymétrie de taille entre le Bénin et la Chine risque d’occulter ce qui importe ici : le gouvernement béninois ne s’est laissé ni émerveiller ni séduire par la sinité de ses interlocuteurs ; au contraire, il « a fait son boulot » en ayant su imposer à une entreprise – qu’elle soit chinoise, peu importe – de respecter un certain nombre de règles ordinaires et de rédiger un contrat en bonne et due forme. Considérer les entreprises chinoises comme des acteurs ordinaires est la condition sine qua non pour que les pays africains puissent instrumentaliser au profit de leur développement ce que ces entreprises peuvent leur fournir.

Références


English

After reading Folashadé Soulé's outstanding study and writing a short note on a new industrial park in Tanzania, I asked myself a question about the relationship between African countries and “China”, a word I deliberately put in quotes.

Anyone who has read Folashadé Soulé's work tends to summarise it as a confrontation between David (Benin) and Goliath (China). The story seems to me to be much more complex. In the light of the information available in Chinese and French, it is clear that the commercial hub project (Chinese Centre for Economic and Commercial Development in Benin 贝宁中国经济贸易发展中心有限公司 Beining Zhongguo jingji maoyi fazhan zhongxin youxian gongsi) has received the active support of the Chinese authorities, as shown by the Chinese personalities summoned to its inauguration in mid-December 2008.

Before the inauguration, Beninese President Boni Yayi receives Sun Guangxiang - then former Chinese Vice-Minister of Commerce and current president of the China World Trade Centre (a subsidiary of the Kuok Group owned by Chinese-Malaysian billionaire Robert Kuok) – at the head of a delegation of Chinese entrepreneurs. At the ceremony itself, the two hosts are Wu Hemin (vice-mayor of Ningbo in charge of foreign economic and trade relations) and Christine Ouinsavi (Benin's Minister of Trade). In fact, the real power in economic matters in a Chinese embassy is held by the representative of the Chinese Ministry of Commerce (MOFCOM), who often has the rank of minister-counsellor; here MOFCOM is very indirectly represented by Sun Guangxiang, whose role is above all to shepherd a delegation of Chinese entrepreneurs. To focus on his presence or on the rather anecdotal presence of the ambassador would be to ignore the nature of other Chinese actors, who are in fact much more important in the drawing up of the contract.

To begin with, there is the Municipality of Ningbo which is a major port city located in the province of Zhejiang (the Ningbo-Zhoushan complex is the second-largest Chinese port after Shanghai according to UNCTAD). As soon as the economic reforms were launched in the early 1980s, this province benefited from a great deal of autonomy in the conduct of its reforms and became a largely extroverted economy (cf. for example the city of Yiwu). It has taken advantage of this to create a research centre unique in China that is exclusively dedicated to the study of Africa – the Institute of African Studies at the Normal University of Zhejiang created in 2007 in Jinhua. In this very open provincial context, the Ningbo Municipality also enjoys a special status since 1988 – that of a "very large city" 较大的市 jiao da de shi – which gives it a great deal of regulatory and legislative autonomy, so that signing a contract under the auspices of the Ningbo Municipality cannot be equated with signing a contract under the auspices of the Chinese central government, nor can one conclude from an experience with this municipality to a general rule that would apply to any relationship with a Chinese economic actor. This is where the Beninese example joins the Tanzanian example cited at the beginning of this note: A public-private partnership signed between the Tanzanian authorities and a private company incorporated in Tanzania by Chinese nationals for the establishment of an industrial park near the dry port of Kwala should not lead to the conclusion that it is a "Chinese industrial park" in the sense that it is neither intended, nor supported, nor financed by the Chinese authorities in Peking, nor is it explicitly identified as a project that falls under the scope of any Chinese strategy abroad.

The Ningbo Municipality's overseas strong arm is the Teams International Group 天时国际集团 Tianshi guoji jituan whose Chinese name literally means “Propitious Moments”. It was established in 1993 and was later tasked with setting up a "bridgehead" 桥头堡 qiaotoubao in Cotonou to promote "made in Ningbo" 宁波制造 Ningbo zhizao products in Africa. The Beninese people, so enthusiastic about the establishment of a Chinese commercial centre, would certainly enjoy the image, since a bridgehead, in military parlance, designates a conquered zone inside enemy territory intended to facilitate the deployment of troops and goods. It was therefore a company, Teams International, and not the municipality itself, that negotiated with the Beninese authorities the creation of this 'bridgehead', which is its subsidiary. Consequently, the relationship that was established must be analysed as a negotiation not between two countries (Benin and China), nor between a country and a foreign administration (Benin and Ningbo), but between a Beninese administrative authority and a company (Beninese Ministry of Commerce and Teams). Accordingly, the shortcomings noted in the initial drafting of the initial contract must be viewed not as a Chinese national tactic, but as an entrepreneurial behaviour more or less dictated by the environment specific to the Chinese company and possibly encouraged by the context of certain African countries.

Recall what Wang Hongyi wrote in an official report in which he called on Chinese companies to forget their traditional behaviours such as “greed for profit, failure to keep their word, neglect of ethics”, to comply with local legal norms and to no longer “be indifferent to the respect of the law and neglect their social responsibility”. Chinese companies have mainly experienced a command economy in which interpersonal and/or inter-institutional relationships – the famous guanxi 关系 – make “law” in such a way that simple memoranda of understanding can suffice to make “contract”. These companies are therefore most often very ill prepared to go outside China 走出去 zouchuqu and face African countries which, as a whole, are market economies that are not ignorant of what “rule of law” means (even if respect for it sometimes has many limits) and therefore what a contract (as opposed to a memorandum of understanding) is.

To sum up this deal by focusing on the asymmetry of size between Benin and China risks obscuring what is important here: the Beninese government did not allow itself to be marvelled or tantalised by the Chineseness of its interlocutors; on the contrary, it 'did its job' by imposing a certain number of ordinary rules on a company – whether Chinese, it does not matter – and to draw up a contract in due form. Viewing Chinese companies as mundane actors is the sine qua non for African countries to harness for their development what these companies can provide.

References